立法先行 引領推動經濟社會發展法治引領和保障珠海開創發展新局面系列報道之二

9月21日,在浙江吉安舉行的全國生态文明建設現場推進會上,珠海市榮獲第一批國家生态文明建設示範市命名,這一國字号殊榮的獲得,标志着珠海生态文明建設在全省乃至全國處于領先地位。

良法是善治的前提,沒有制度保障,綠色發展理念就是空中樓閣。截至2016年底,珠海已頒布、修訂12件次環境保護地方性法規,不斷完善的生态文明建設法制體系,為我市經濟社會發展的超速列車,加上了生态環境的“助力引擎”。

近年來,珠海以改進立法工作方式方法為途徑,健全“黨委領導、人大主導”的立法體制,加強科學立法和民主立法,充分發揮立法的引領和推動作用,以地方立法的形式引領和推動珠海經濟社會發展和改革不斷深入。

突出重點

推動經濟社會發展

2013年初,《珠海經濟特區商事登記條例》正式實施,這意味着在前期橫琴試點的基礎上,商事登記改革在全市範圍内推廣。這項在全國率先通過立法開展的商事登記改革,改“先證後照”為“先照後證”、改資本實繳制為認繳制、改企業年審制為年報制,被普遍認為降低了市場準入門檻,有效激發了市場活力。

多年來,市人大及其常委會不斷加強重點領域立法,圍繞創新驅動轉變發展方式、建設國際化宜居城市、創建全國安全發展示範城市等重點工作開展立法,增強立法的針對性和可操作性。

适應橫琴自貿區設立的新機遇,借鑒香港、澳門地區在投資便利化、貿易自由化、金融服務創新以及民商事糾紛解決機制等方面的先進經驗,建設與國際通行規則接軌的自貿區制度體系。适應經濟社會發展的實際,制定一批涉及民生、社會公共安全等領域的地方性法規。通過立法促進我市率先在市場化、國際化、法治化上實現重點突破。

《珠海經濟特區科技創新促進條例》助力創新驅動,推動社會自主創新能力不斷增強;在全省率先出台《珠海經濟特區民營經濟促進條例》,推動市場主體公平公正地參與競争;《珠海經濟特區社會建設條例》《珠海經濟特區養犬管理條例》的出台,為加強社會建設,創新社會治理提供了新思路。

五年來,市人大及其常委會共制定法規25件、修訂2件、修正6件、廢止8件,對32件規章、67件規範性文件進行了備案審查,完成了94件國家法律和省法規草案征求意見。各項法規在各自領域發揮着切實功效,有力地引領和推動了珠海經濟社會的發展。

注重特色

促進珠海城市建設

今年3月,我市對《珠海市環境保護條例》進行修改,7月1日正式實施的條例,首次将“實行排污權有償使用和交易制度”入法,進一步強化生産者環境保護的法律責任。

在珠海,以立法保障生态文明建設并非第一次。十八大後,我市率先出台廣東省首個地方生态文明建設條例——《珠海經濟特區生态文明建設促進條例》,為落實生态保護紅線提供了法律依據,在全國尚屬首創。

2016年7月28日,珠海的“母親河”前山河迎來首個法定保護日。同時,珠海市首部流域保護綜合性地方法規《珠海經濟特區前山河流域管理條例》也于同一天施行。《條例》的出台标志我市對前山河流域的管理上升到了法律法規的層面。

從立法層面突出珠海“青山綠水”特色,除了生态環境保護立法,珠海還一直持續加強城市建設立法,以立法提升城市管理水平,構建宜居環境,并注重在立法實踐中對城市規劃、建設和管理實踐中形成的新思路、新舉措、新經驗加強制度設計,上升為立法。

《珠海經濟特區城鄉規劃條例》《關于珠海城市概念性空間發展規劃的決定》為我市打造環境宜居、功能完善、可持續發展的生态城市提供制度保障。《珠海經濟特區土地管理條例》促進集約節約用地,增強城市綜合承載能力。《珠海經濟特區相對集中行政處罰權條例》提高城市管理行政執法效能和規範化。為維護全市公共安全和生産安全,我市出台了《珠海經濟特區公共安全技術防範條例》和《珠海經濟特區安全生産條例》。同時,《珠海經濟特區出租車管理條例》《珠海經濟特區消防條例》《珠海經濟特區戶外廣告設施和招牌設置管理條例》等的實施,則有力地促進了珠海的城市建設和管理提升到新水平。

先行先試

引領全面深化改革

勇于創新是經濟特區的靈魂和精神品格,先行先試則是經濟特區立法的特點和曆史使命。作為為數不多的同時擁有經濟特區立法權和較大市立法權的城市,五年來,我市以立法引領改革和創新,注重發揮特區立法權優勢,将立法與改革決策相銜接,制定出台一批具有創制性、先行性的法規。

率先制定的《珠海經濟特區人才開發促進條例》,吸引了一批國際化高端人才和項目落戶珠海,被國家人力資源和社會保障部評價為“是我國人才領域立法的一大突破和創新,為國家層面的人才立法提供了有益借鑒。”

率先制定的《珠海經濟特區預防腐敗條例》,不僅對社會普遍關注的“三公經費”公開等作出了制度化規定,還從制度層面防止“運動式”反腐的局限性,為我市形成以懲治為基礎,以預防為重點的反腐敗綜合治理體系奠定制度基礎,也為全省預防腐敗立法進行先行先試。

率先出台全國首部規範“兩法銜接”工作的地方性法規《珠海經濟特區行政執法與刑事司法銜接工作條例》,為珠海市規範行政執法、強化法律監督奠定堅實基礎。

率先出台首部專門規範地下綜合管廊建設與管理的地方性法規《珠海經濟特區地下綜合管廊管理條例》,促進了我市地下空間高效集約利用,為國家相關立法積累經驗。

這些條例的制定,充分體現了我市再燃改革激情,增創特區發展新優勢的決心和敢為人先的創新精神,在全國引起廣泛關注和好評。這些法規的實施,都是在全省乃至全國範圍内先行先試類的做法,為改革作出了有益探索,也為廣東省和國家相關立法積累了經驗。

科學民主

立法夯實法治之基

珠海市人大及其常委會堅持根據黨的十八屆四中全會決定和新修訂的立法法精神,自覺加強立法工作機制建設,出台了8項立法工作制度,高效有序的科學民主立法機制在新的起點上順利完成。

加強黨對立法工作的領導。我市制定了《市人大常委會黨組關于立法工作重大事項向市委報告的規定》,建立确定立法計劃、表決法規或者立法涉及重大體制、重大政策調整等事項向市委報告制度,将十八屆四中全會關于“加強黨對立法工作的領導”的要求具體化、制度化。

發揮人大在立法中的主導作用。堅持立法項目由人大主導,參與制定《珠海市地方性法規立項辦法》,加強對立法工作的統籌安排,完善立項論證制度,科學制定法規項目庫和年度立法計劃;主導法規審議中的利益甄别與衡量,通過論證會、座談會、實地考察等方式推進重大分歧性問題的解決,達成立法共識。

此外,通過組織實地立法調研、專家解讀、審議簡報制度、組織專題學習等方式,加大立法輔助工作力度,增強市人大及其常委會主導立法的能力。制定《關于法規草案征求人大代表意見的辦法》,明确每一部法規草案均征求全體人大代表意見,增加人大代表列席常委會會議人數、組織人大代表參與法規起草和立法調研論證活動。

積極探索開門立法工作新機制,發揮公衆參與立法作用。出台《珠海市法規制定公衆參與辦法》,創新公衆參與立法方式,通過網上問卷、征求意見、入戶調查等方式征求公衆立法意見建議,為公衆有序參與地方立法提供制度保障;在拱北街道辦、井岸鎮、唐家灣鎮司法所等建立10個基層立法聯系點,以“立法直通車”方式确保立法為民,維護民利。五年來,所有法規草案都通過報紙和網站公開聽取社會各界意見。

對于立法中争議較大、矛盾較集中的問題,加強立法協調,認真做好釋法析理工作。在制定《珠海經濟特區養犬管理條例》的過程中,面對養犬是否應該收取一定管理服務費、每戶是否應當限養一隻等争議較大的問題,委托專業的民意調查機構進行入戶調查,廣泛征求市民意見;并邀請養犬人、動物保護組織等利益相關方召開座談會,認真聽取和研究各方意見,最終達成了立法共識。

發揮專家智庫作用。2013年6月和7月,市人大常委會分别與中國法律服務(香港)有限公司、中國法律服務(澳門)有限公司簽訂顧問協議,由這兩家公司為我市人大常委會提供立法咨詢,并協助與香港、澳門有關部門溝通,就有關立法事項開展顧問活動。這是我市首次聘請港澳法律服務公司為法律顧問。

借助兩家港澳法律服務公司擁有的衆多既熟悉港澳法律體制又了解内地實際的高水平專業人才,不僅拓寬了立法視野,還有力地促進了市人大常委會深入借鑒港澳先進的立法工作經驗。

同時,市人大常委會還整合高校智力資源,在兩所高校建立立法咨詢服務基地,這些專家智庫充分發揮“外腦”作用,為提高人大常委會立法質量和立法工作水平提供了平台。

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