環境污染強制責任保險政策還有哪些不足待完善?

我國環境污染責任保險試點工作起步于2007年。2013年,原環境保護部與原保監會印發《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),要求各地開展環境污染強制責任保險試點。2015年9月,黨中央、國務院印發的《生态文明體制改革總體方案》明确提出:“在環境高風險領域建立環境污染強制責任保險制度。”随後,相關部門發布了一系列文件,有力推動了環境污染強制責任保險制度的實施。目前,全國31個省(區、市)均已開展環境污染強制責任保險試點,覆蓋涉重金屬、石化、危險化學品、危險廢物處置等行業,保險公司已累計為企業提供超過1600億元的風險保障。

  環境污染強制責任保險制度實施過程中存在哪些問題?如何進一步推進發展?課題組對環境污染強制責任保險政策試點進行了初步評估,并提出了針對性的建議。

  環境污染強制責任保險試點工作的成效與不足

  總的來看,我國環境污染強制責任保險試點工作呈現出以下特點。

  一是市場規模表現出較強的政策性。根據銀保監會有關數據,2017年全國投保企業數量達到1.6萬家(次),保費總額3.15億元,保障金額306億元。

  二是産品性價比逐步提高。費率是體現産品性價比的重要指标,我國環境污染強制責任保險平均費率大幅下降,2013年平均費率為1.49%,2014年基本持平為1.51%,2017年下降至1.03%。

  三是試點“強制”特色更明顯。部分省區市發布了新一輪環境污染強制責任保險試點方案,規定強制投保行業,發布強制投保企業名單,明确生态環境部門可以責令限期投保,并與環境信用評價挂鈎,“強制”特色更加明顯。

  四是強制投保範圍明确。2017年後的新一輪試點中,山東、貴州、深圳等地的投保範圍,集中在石油、化工、制藥、涉及危廢、涉重金屬行業。

  五是服務模式更加統一。2017年後新一輪試點過程中,深圳、貴州、山東、海南、新疆均采取共保模式,招标保險經紀公司組建共保體。

  六是試點取得成效。一方面,環境污染強制責任保險促進了環境風險防範;另一方面,環境污染強制責任保險有利于及時救濟污染受害者。據不完全統計,近年來,保險公司已經支付賠款1億元以上,許多污染受害者及時得到救濟,較好維持了正常的生産生活。

  在試點過程中,也存在以下問題。

  一是保險責任範圍與生态環境損害賠償制度脫節。主要表現在:承保責任為人身傷亡或直接财産損失,不包括生态環境損害;承保責任為場所責任,僅承保約定區域内的損害,約定區域外的損害不在承保範圍内;未對延長報告期進行約定。上述問題會導緻以下後果:責任範圍不合理直接導緻環境污染責任保險賠付率極低。根據保監會口徑,環責險賠付率不到10%;企業投保意願降低。

  二是試點企業名單制定較為随意。試點企業名單的确定缺乏明确依據,确定投保企業範圍較為随意,有些地方直接下發試點企業名單,要求企業投保,有些地方在政府網站上對試點企業名單進行公示,并設置了異議期等公開程序。

  三是确定投保責任限額的标準差異較大。在上位法缺位的情況下,地方試點的責任限額一般以風險評估結果确定,風險評估成為确定企業投保義務額度的判斷标準。各地投保企業風險分類标準多樣,比如貴州将企業風險分為5級,山東分為3級,深圳分為6級。由于各地風險評估标準不一,因此各地的責任限額存在較大差異。

  四是風險評估不能達到控制風險的目标。在風險評估不能達到控制風險目标的情況下,在地方試點中,保險公司一般依賴風險分類手段以及除外責任進行風險控制。大多數環境污染責任保險産品設定了很多除外責任,比如将企業排污行為導緻的損害、漸進性污染導緻的損害以及地下儲罐損害等均列入除外責任。這樣做的後果,除了風險分類條款和責任限額嚴格限制了企業索賠金額,直接影響環責險賠付率之外,也讓企業産生保險公司收了錢就走的印象,嚴重影響企業投保意願。

  五是保險行業與生态環境主管部門之間存在信息壁壘。信息壁壘問題導緻以下後果:保險責任限額在地方試點存在較大差異性,投保企業投保是一筆糊塗賬。

  對試點進行初步評估得出的結論

  通過對我國環境污染強制責任保險試點工作的分析,并結合國外在推動環境污染強制責任保險制度實施方面的經驗,課題組經過初步評估認為,目前我國在法律上基本具備建立環境污染強制責任保險制度的現實條件。但是,試點政策存在環境風險定價機制不完善、社會化的環境風險管理機制缺乏技術引導、試點政策的實施方式缺乏依據等問題。具體包括以下方面:

  法律上已具備建立環境污染強制責任保險制度的現實條件。我國已經建立了嚴格的環境責任法律體系,企業面臨前所未有的環境污染責任風險。在立法上,明确采用嚴格責任原則進行歸責。在責任構成要件上,不要求行為的違法性,進一步強化了企業的環境污染風險。這就意味着,即使企業按照排污标準排污,沒有環境違法行為,但是隻要排污行為導緻了污染損害後果,企業就應當依法承擔責任。在制度建設上,已建立了生态環境損害賠償制度,企業開始對生态環境損害承擔法律上的賠償責任。

  針對企業承擔環境污染民事責任現狀,課題組通過分析461個環境污染司法裁判案例,顯示出幾個特點:一是99%的案例是以企業為被告。二是調解結案比率極低,企業和受害人雙方矛盾難以調和。在461個案例中,環境民事調解結案的比例僅為1%,而相比其他民事案件,根據最高法發布的工作報告,民事案件的調解率為31.78%。三是污染類型複雜多樣,證據收集困難。四是賠償金額較高,企業涉訴後面臨巨額經濟賠償。461個案例中,損害賠償金額平均值為186.35萬元,最大賠償額為4000萬元。

  部分試點地方先行先試,改進了承保責任範圍,規範了保險條款。2017年以來,以貴州模式為代表,貴州、海南、深圳、山東等地進一步擴大了保險承保責任範圍,将漸進污染損害賠償、生态環境損害賠償、應急清污費用等責任納入責任範圍,并對賠償責任限額進行規範,避免保險公司采用過細分類限額規避賠償責任。這些做法改善了保險産品的合理性,有利于提高賠付率。

  環境風險定價機制不完善,損害了環境污染強制責任保險制度目标。環境污染強制責任保險制度的核心要素是立法為高環境風險定價,現有試點政策僅規定了高風險企業範圍與承保責任範圍,并未規定責任限額與除外責任。各地試點實踐中,責任限額與除外責任一般由保險公司或經紀公司自主确定,實際上将風險定價權交給了市場。這一機制違反了環境污染強制責任保險制度責任限額法定、責任範圍法定的基本内容要求。

  環境風險定價機制的缺失,嚴重損害了環境污染強制責任保險制度目标。一方面,投保人想要尋求最便宜的保單,使他們能夠滿足相關文件或地方政府提出的要求;另一方面,承保人也傾向于提供盡可能小的保險範圍,因為投保人對承保人提出的索賠越少,保費就越低。根據2015年對部分地方試點的調研,目前每家投保企業的平均保費在3萬元左右,地方生态環境部門與投保企業普遍反映環境污染責任保險賠付率極低。從四川省不完全數據情況看,其賠付率不到4%。比較而言,我國其他的責任保險賠付率在40%-60%左右。極低的賠付率直接損害了第三方索賠人的利益,難以達到環境污染強制責任保險制度的目标。

  社會化的環境風險管理機制缺乏技術引導。保險機構在承保前開展風險評估,根據風險評估結果确定保險費率和責任限額。投保企業為降低保險費率和責任限額,一般會采取相應措施盡量降低環境風險,保險機構為了控制其承保風險,降低事故發生概率,也會督促投保企業開展相應的風險管理措施。

  根據調研,絕大多數保險機構不掌握環境風險評估技術、相關環境風險數據嚴重缺乏,無法獨立開展風險評估。有些大型保險公司委托第三方機構在少數地方開展環境風險評估與風險管理服務試點,但是由于第三方評估機構與投保企業、保險機構存在直接利益關系,在沒有技術規範的情況下,其難以做出客觀、真實的評估。

  環境風險管理機制缺乏技術引導,導緻費率與責任限額的制定較為随意,政策實施具有較大的差異性,容易引發企業對政策公平性的質疑,影響企業投保的積極性。

  制度實施有待立法強力推動。2013年《指導意見》發布後,地方試點采取自下而上的方式在地方實施。自下而上的政策實施方式是指,第一,國家政策文件法律依據不足。雖然國家相關部門2013年就出台了《指導意見》,但由于《保險法》規定了強制保險應當由法律或行政法規進行規定,上述政策文件法律效力不足。第二,政策實施主要依賴地方出台投保企業名單、激勵約束手段。地方試點出台實施方案,主要包括試點企業名單、投保激勵與約束機制等。第三,地方生态環境部門針對試點企業召開推動會或培訓會,推動企業投保。之後,保險公司根據投保企業名單自行開展業務。

  自下而上的實施方式導緻了兩方面的問題。一方面,地方生态環境部門開展試點工作缺乏法律與職能上的依據。有些工作并不在其“三定”職能範圍内,比如發布試點企業名單、對保險經紀公司開展招投标工作等。這些方式操作起來沒有依據,在公正性方面容易引起社會質疑,也給經紀公司留下尋租空間,給地方相關部門留下行政隐患。另一方面,企業不支持,社會評價低。很多企業甚至生态環境部門認為是給保險公司打工,保險公司坐收漁利。而保險公司也認為企業沒有投保積極性,抱怨環境污染強制責任保險業務難以開展,以及保險價格低廉,難以開展附加的風險管理服務。

  從國際經驗看,環境污染強制責任保險制度真正實施需要立法的強力推動,否則地方試點無法建立起公平合理的長效機制。

  關于建立環境污染強制責任保險制度的政策建議

  為進一步推動環境污染強制責任保險試點工作,為生态文明體制改革要求的“建立環境污染強制責任保險制度”提供現實基礎,課題組提出如下建議。

  一是建立生态環境部門與銀保監部門的聯合工作機制。建議建立生态環境部與銀保監會的聯合工作機制,建立相關信息的共享機制。比如組織相關部門、研究人員定期編輯報送“環境污染責任保險試點通訊”,及時彙總報送各地方試點進展情況,反映試點問題,總結試點成效,為下一步相關立法提供支撐材料。

  二是開展環責險試點調研評估,全面掌握試點情況。建議開展地方試點調研,全面掌握試點情況,掌握制度建立與實施的現實基礎。建議在試點調研中特别關注各地投保企業範圍的确定,分析其行業特點與風險特點,分析投保企業發生保險事故的事故特點等,為下一步确定法定投保企業範圍提供數據積累。

  三是聯合銀保監會研究制定“環境污染責任保險責任限額”。建議鼓勵省級地方生态環境主管部門會同銀行保險監管部門發布本行政區域的責任限額,為未來制度實施提供基礎數據積累。

  四是研究制定“環境污染責任保險投保指南”。建議針對投保企業研究制定“環境污染責任保險投保指南”,主要對投保企業範圍、投保責任範圍與除外責任,以及保險合同中的關鍵術語(包括追溯期、報告期、保險公司風險評估對于賠償責任範圍的影響等)進行解釋與說明,促使企業明确其污染者責任,明确權利義務,同時也有助于投保企業在投保時選擇保險條款。投保指南主要目标在于服務企業,便于企業了解政策背景、法律要求以及保險條款現狀等,為投保企業普及知識。

  五是研究制定“環境污染責任保險風險評估指南”。指導保險機構與投保企業合理評估環境污染責任保險風險,其主要内容包括風險問詢指标及法律責任提示。評估指标的設計遵循兩個思路,一是采取承諾告知制,由投保企業對于風險問詢指标進行告知和承諾,采取相關法律責任進行約束;二是注重法律責任風險,在評估指标的設計上關注企業的違法情況、損害賠償情況、周邊居民風險認知等。(李萱 袁東輝 沈曉悅 楊姝影 尚浩冉)

  作者單位:生态環境部環境與經濟政策研究中心



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