PPP項目:是持續生機還是短暫繁華?

       開年沒多久,生态環保建設領域又傳來不少大型PPP項目簽約的消息。這股已經攪動環保行業格局的熱潮恐怕還将繼續升溫。但它給行業帶來的是持續生機還是短暫繁華,是經濟環境效益的雙赢還是會留下環境改善、企業經營上的隐患,不少冷靜的思考、中肯的建議已經開始在業内形成。

  相比于幾年前單個的污水、垃圾處理項目,如今的生态環保PPP建設項目多為海綿城市、流域治理等綜合性大工程,動辄就是十億甚至幾十億元的投資體量。這類項目市場的打開,在給行業充分想象空間的同時,其在規劃設計、技術工程、運營經營、風險控制等方面的複雜性長期性,也帶給相關參與各方巨大的挑戰,更值得業界的重視和關注。

  勿忘初心:提升環境公共産品供給水平是目标

  政企合作過程中,不僅要讓專業企業擁有市場機會,讓地方政府提高公共治理的能力也是題中之義

  香港深圳灣污泥處理廠以其在優化環境方面的創新能力獲得了2015全球年度污水處理項目的大獎,這座公園式的處置設施曾給同濟大學可持續發展與新型城鎮化智庫主任諸大建留下深刻印象。

  “項目建設标準非常高,投資超過50億元港币,一開始我也以為是由企業負責投融資的那種BOT(建設—運營—移交)模式。”後來他了解到,項目100%由香港政府買單,從建設到運營,與專業企業簽訂了15年合同。“這個BOT項目實現了這一模式的本源,就是通過專業的設計、建設和運營,提升污染物處理處置的能力與水平,改善環境質量。”他說。

  而令他思考并頗感遺憾的是,類似這樣的案例在内陸地區還不多。“我們的PPP基本上是為了地方政府解決基礎設施建設的資金短缺和債務風險問題,少數水平高一點的項目是為了解決效率問題。而有些地方政府引入企業和社會投資時,甚至想的是少花錢辦大事。”

  “缺錢是不少地方政府将基礎設施類環保項目外包的主因。”一位業内人士曾這樣戲稱PPP項目熱潮的成因。而從“十一五”的污水、垃圾處理等城市環境基礎設施建設,到如今的海綿城市、黑臭水體治理、流域綜合整治,市場在逐步開放,主體在不斷變化,但投融資一直是其中重要的驅動力量。

  這股力量在推動産業市場繁榮的同時,也留下了不少遺憾和隐患。特别是在一些環境類政企合作項目中,資本、價格成為核心關注點,而項目本身的系統性、專業性和長期性沒有得到應有的充分重視,使得項目在建設、運行及穩定削減污染方面不盡如人意。

  比如,在2010年前曾占主流的BT類項目(建設—移交,俗稱交鑰匙工程),就曾留下不少因工藝設計、建設質量等問題而不能正常運行甚至要推倒重來的處理設施;而進入BOT時代,低價競争的風向也并沒有得到扭轉。

  近一兩年來,一些污水、垃圾項目的報價一路走低,抱着“先拿下項目然後調價”想法的企業不在少數。而更值得警惕的是,少數企業是在穩定運行、污染處置方面鑽空子、降成本。一位業内人士就曾告訴記者,如果垃圾焚燒廠要把飛灰和滲濾液都合法合規處置,很多項目的報價根本不夠。

  除了低價偏好,不少地方政府而對PPP中“合作”部分的忽視,近年來令不少真正想做好項目的企業頗為頭痛。在污水垃圾處理等很多項目中,有不少比投融資、建設更為關鍵的問題需要雙方共同努力,如選址規劃、管網建設、污水垃圾收集等。對此,一些地方政府卻有些“甩包袱”思想,不主動工作,不積極配合,導緻項目建設、運行多有不順。

  近年來,在一些經濟發達地區,也有越來越多優秀的污染治理項目不斷湧現,無一不是地方政府和企業理性、專業合作的結果。一些企業負責人告訴記者,特别是地方政府對合理支出和有效監管的重視和到位,是重要的推動力。“政企合作的過程中,不僅要讓專業企業擁有市場機會,讓地方政府提高公共治理的能力也是題中應有之義。”

  清華大學建設管理系教授王守清曾撰文指出,做PPP,政府不是把工作完全甩給企業,也不能逃避特定性質項目的支付/補貼責任,而是要轉變管理方式和重點,嚴格監管産品質量、服務水平和價格等。因為提供公共産品的終極責任仍屬于政府。

  而諸大建自稱是個PPP的“旁觀者”,相比于熱鬧的市場,他對這一模式的初衷最為關心。“教育、醫療、環保等事關民生的基礎公共服務領域,存在嚴重的投資不足,這是PPP模式的重要出發點,我們在讨論的時候不能忘記這個‘初心’。”

  重視風險:績效考核、明确産出要跟上

  PPP項目需要穩定運營,企業不再以投資為主導,而轉向以運營服務為業務主要内容

  “海綿城市去年以來簽了不少大單,但最核心的績效考核卻還在探索過程中。這其實是不正常的。”一位業内人士向記者表達他的憂慮。如今,水環境領域綜合環境建設成為PPP新亮點,海綿城市、綜合管廊、河道流域治理等産生了不少大單。這類項目放大了體量,擴充了市場,但發生在其中的商業模式、績效考核、付費監管等方面的質變,政企雙方是否都做好了準備,還存在很大的疑問。

  對于環境綜合類PPP項目,王守清表示,國内外關于PPP已有共識,4條原則缺一不可。第一,必須有風險轉移。政府擅長控制的風險由政府控制,政府不擅長的由企業控制。第二,要有明确的産出标準。第三,績效支付,政府根據企業的績效表現付費。第四,投資者要形成全産業鍊。

  而據記者了解,在綜合類環境整治PPP項目中,核心的産出标準與績效考核支付體系,都還屬于正在探索的階段。而業界普遍擔憂,在此情況下達成大量項目,将面對非常多的不确定性和風險。

  一方面,由于面對後期地方政府還款風險,社會資本更傾向于盡量在前期工程階段利用工程利潤回流的方式盡早收回投入;另一方面,不少中标方的核心能力在于“建設”或“建設+投資”,運營能力相對欠缺,在建設期後尋求退出是其重要考慮。

  對此,在去年末召開的全國财政系統PPP工作推進會上,财政部PPP工作領導小組組長、副部長史耀斌曾直言,PPP存在“重數量、輕質量”現象,部分項目缺乏運營和績效考核,實質上是拉長版的BT(建設—轉讓)項目。

  在北京城建設計發展集團投融資部部長尹志國看來,重建設、輕運營的現象的普遍存在,可能是未來穩定運營的隐患。“一些大央企猛拿訂單,就是打算先拿到前面的投資回報,不考慮長期運營。因為後面運營維護利潤低,可以甩給政府。個人認為這樣後患無窮,對政府和公衆都是非常大的風險。一旦項目運營出現問題,政府還是要負責。”

  而在地方政府可能面臨的風險之外,業界的關注點還在于,這一輪綜合建設類PPP将給環保産業将帶來怎樣的影響。諸大建說,威立雅在上海2002年的時候宣布将不再以投資為主導,而以運營服務為業務主要内容。這被上海政府評價為是一次業務上的升級。“我們能不能培養出以高水平運營服務為主的企業,而不是擅長做一錘子投資建設這樣的企業呢?這也是PPP中非常重要的第二個P。”

  作為國際環境産業巨頭,蘇伊士、威立雅開拓全球市場的基礎是高水平的技術解決方案和專業化運營。其在中國,近兩年也已經完成了向專業化運營方向的回歸。在城市生活污水、工業園區污染治理、土壤修複、危化品處置等方面,專業的運營服務正在為其赢得更多的國内客戶。

  到位監管:信息公開見效快

  公開和透明是實現有效監管的重要途徑,從項目的可研、立項開始,直到建設和運營,都必須有監管參與

  “我在2008年就準備了PPP項目監管講稿,實際上到現在沒有人請我去做關于這方面的演講。”王守清的“吐槽”反映了業界對PPP風險的擔憂和監管的迫切呼籲。大量項目如此快速地推進,涉及的投資都達億元級别,作為最終的買單者,地方政府和公衆對環境PPP項目的技術方案、施工質量、運行效果都有着關切。

  “沒有監管就沒有效率的提升,沒有服務和産品水平的提升。”王守清特别強調,公開和透明是實現有效監管的重要途徑。“工作全過程的透明,可以引入公衆、媒體、甚至企業參與監管。而且這個參與必須有制度,同時不能集中在事後,而是從項目的可研、立項開始,直到建設和運營,都必須有監管參與。”

  對此,亞洲開發銀行高級PPP專員肖光睿表示,對PPP的科學有效監管,需要完備的制度,這需要一個周期,其發揮作用也是需要時間的。“我個人認為,PPP的信息公開是能夠立竿見影、比較有效發揮監管功效的手段,可以幫助政府監管項目和社會投資人,同時也能幫助社會投資人和大衆監管政府的活動。”

  他表示,亞行貸款項目的信息公開度是比較高的,貸款文件、項目文件、批複文件全文都根據我們的要求上網公開。同樣一些中國企業在參與世行、亞行項目的時候能夠做到,但是參與國内一些項目的時候卻說自己做不到,這是要思考的一個問題。

  不過這一問題将逐步得到改善。《政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平台信息公開管理暫行辦法》日前已經發布。目前要求公開的内容包括項目實施方案、物有所值評價報告、财政承受能力論證報告、可行性研究報告和規範實施承諾書等。對此,業界人士表示,在環境類PPP項目中,大量的投資最後還是要靠政府财政逐年支付的,地方政府和公衆對項目技術方案的可行性、性價比等擁有知情權和監督權。

  而王守清在接受本報記者采訪時表示,我認為PPP項目信息公開的禁區隻有兩個,涉及到國家安全和企業專利,其餘的都應該可公開。“當然,公開應是分層級的,對不同機構公開不同的範圍,不是所有信息都上網。具體可以分為主動和被動公開,前者是強制性的,後者是應要求的,隻要申請經審核後就必須提供。”

  “恰恰因為所謂的保密,為不規範競争提供了溫床。”E20平台首席合夥人傅濤曾建議公開PPP合同等信息,認為這是低價競争監管的最省力的方法,可從重點公開低價競争的所有相關合同等信息入手。

  他表示,信息公開為總結經驗提供了信息渠道,讓參與各方少走彎路;在此基礎上,推進服務标準的形成,為政府識别選擇投标公司作參考。“用公開透明、多方監督的方式促使經驗的積累、教訓的吸取、倒逼良性競争的回歸。”

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